《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路

《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》發(fā)文單位：國(guó)務(wù)院時(shí)間及文號(hào)：2013 年8 月9 日國(guó)發(fā)〔2013〕33 號(hào)政策背景：近年來(lái)，鐵路投融資體制改革政策頻出。2005 年月，原鐵道部就曾出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，提出“按照平等準(zhǔn)入、公平待遇原則，凡是允許外資進(jìn)入的鐵路建設(shè)、運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)及運(yùn)輸裝備制造領(lǐng)域，也允許國(guó)內(nèi)非公有資本進(jìn)入，并適當(dāng)放寬限制條件”。2006 年月，原鐵道部推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案》，明確表示鐵路投資要遵循“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場(chǎng)化運(yùn)作”的原則。2012 年5月，原鐵道部對(duì)外公布《鐵道部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》，提出了深入推進(jìn)鐵路投融資體制改革等14 條具體措施。今年7月24日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì),研究部署鐵路投融資體制改革和進(jìn)一步加快中西部鐵路建設(shè)。為貫徹會(huì)議要求，中國(guó)鐵路總公司上調(diào)了年度投資量，今年鐵路固定資產(chǎn)投資將達(dá)6900 億元，相應(yīng)的，今年鐵路基建投資將達(dá)5300億元。而如何彌補(bǔ)資金缺口，尋求新的籌資渠道和融資模式，成為鐵總最緊迫的問(wèn)題。《意見(jiàn)》是落實(shí)上述會(huì)議精神、重啟鐵路投融資體制改革的重要成果。政策要點(diǎn)：《意見(jiàn)》指出，為確保在建項(xiàng)目順利推進(jìn)，投產(chǎn)項(xiàng)目如期完工，新開(kāi)項(xiàng)目抓緊實(shí)施，全面實(shí)現(xiàn)“十二五”鐵路規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，提出六項(xiàng)意見(jiàn)：一是推進(jìn)鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集建設(shè)資金；二是不斷完善鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制，穩(wěn)步理順鐵路價(jià)格關(guān)系；三是建立鐵路公益性、政策性運(yùn)輸補(bǔ)貼的制度安排，為社會(huì)資本進(jìn)入鐵路創(chuàng)造條件；四是加大力度盤(pán)活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開(kāi)發(fā)利用；五是強(qiáng)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，努力提高資產(chǎn)收益水平；六是加快項(xiàng)目前期工作，形成鐵路建設(shè)合力。政策評(píng)價(jià)：隨著國(guó)務(wù)院新一輪機(jī)構(gòu)改革，鐵道部撤銷(xiāo)后組建國(guó)家鐵路局和中國(guó)鐵路總公司，鐵路領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政企分開(kāi)，鐵總擔(dān)負(fù)著鐵路市場(chǎng)化建設(shè)和發(fā)展的重任。根據(jù)鐵路建設(shè)“十二五”規(guī)劃要求，到2015 年，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程將達(dá)到12 萬(wàn)公里，而在2012年時(shí)，鐵路里程只達(dá)到了9.8 萬(wàn)公里，加上今年規(guī)劃要新增的5300 公里，余下兩年時(shí)間內(nèi)平均每年要完工8300 公里以上才能達(dá)到規(guī)劃要求，資金需求量大。長(zhǎng)期以來(lái)，鐵路融資渠道除財(cái)政撥款外，主要是銀行貸款和發(fā)行債券，隨著負(fù)債率的不斷攀升，單一的融資方式不僅使得如今的鐵總債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)居高不下，更無(wú)力負(fù)擔(dān)加速上升的基建任務(wù)需求。鐵路建設(shè)亟須拓寬融資渠道，吸引社會(huì)資本進(jìn)入成為當(dāng)務(wù)之急，而此次《意見(jiàn)》的發(fā)布就是要通過(guò)改革來(lái)拓寬中國(guó)鐵路總公司的投融資渠道。與過(guò)去出臺(tái)的政策措施相比，《意見(jiàn)》有三大亮點(diǎn)。一是增量部分向地方和社會(huì)開(kāi)放。《意見(jiàn)》提出，對(duì)新建鐵路實(shí)行分類(lèi)投資建設(shè)。向地方政府和社會(huì)資本放開(kāi)城際鐵路、市域郊鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路和支線(xiàn)鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路。這為社會(huì)資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域打開(kāi)了空間。今后社會(huì)資本參與的城際軌道和都市圈鐵路的建設(shè)有望取代高鐵成為下一輪鐵路建設(shè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。二是設(shè)立發(fā)展基金吸引社會(huì)資本。《意見(jiàn)》提出，研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金。以中央財(cái)政性資金為引導(dǎo)， 吸引社會(huì)法人投入。社會(huì)法人不直接參與鐵路建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，但保證其獲取穩(wěn)定合理回報(bào)。鐵路發(fā)展基金可以吸引保險(xiǎn)類(lèi)的低成本資金，形成新的融資平臺(tái)。同時(shí)市場(chǎng)化發(fā)展基金的設(shè)立需要不斷提高其收益預(yù)期，從而倒逼鐵路推進(jìn)客貨運(yùn)輸組織改革等一系列內(nèi)部改革。三是盤(pán)活鐵路用地資源。《意見(jiàn)》提出，鐵總擁有的原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地，可采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式配置，由中國(guó)鐵路總公司依法盤(pán)活利用。這種盤(pán)活鐵路用地資源的模式借鑒了香港地鐵的“以地養(yǎng)路”經(jīng)營(yíng)方式，有助于改變鐵路總公司的盈利能力，減緩其負(fù)債壓力。《意見(jiàn)》也提出了鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制市場(chǎng)化改革的方向，即要“創(chuàng)造條件，將鐵路貨運(yùn)價(jià)格由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)，增加運(yùn)價(jià)彈性”。我們看到，近年來(lái)，鐵路貨運(yùn)價(jià)格持續(xù)上調(diào)，提升幅度、密度較大。鐵路貨運(yùn)供需結(jié)構(gòu)基本達(dá)到平衡，而來(lái)自于航空、公路、水路等其他運(yùn)輸方式的競(jìng)爭(zhēng)也日趨激烈，因此價(jià)格持續(xù)上調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始加大，通過(guò)運(yùn)價(jià)調(diào)整增加運(yùn)營(yíng)收入，緩解資金壓力的空間不大。總體來(lái)看，《意見(jiàn)》的出臺(tái)為后續(xù)鐵路投融資體制改革理清了思路，是中國(guó)鐵路改革的又一次里程碑式突破。但是，受鐵路系統(tǒng)原有組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)方式影響，如何取信于社會(huì)資本，真正保障其投資收益權(quán)，進(jìn)一步開(kāi)放路網(wǎng)資源，提高社會(huì)資本參與積極性，是鐵路投融資改革未來(lái)需要進(jìn)一步明確的方向。??完?????`P?!L??類(lèi)、審價(jià)等管理辦法。落實(shí)國(guó)家對(duì)企業(yè)收費(fèi)優(yōu)惠政策，嚴(yán)格執(zhí)行收費(fèi)項(xiàng)目公示制度，清理進(jìn)口環(huán)節(jié)不合理收費(fèi)，進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)行為。充實(shí)口岸監(jiān)管力量。
（十四）加強(qiáng)邊境貿(mào)易基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進(jìn)一步改善邊境口岸基礎(chǔ)設(shè)施、查驗(yàn)監(jiān)管設(shè)施和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件，構(gòu)建集物資運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、加工為一體的現(xiàn)代物流體系，提高口岸吞吐能力。改善邊民互市點(diǎn)配套設(shè)施，便利邊民互市，全面落實(shí)促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展相關(guān)政策，擴(kuò)大與周邊國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)往來(lái)。
（十五）加強(qiáng)電子政務(wù)信息平臺(tái)建設(shè)。繼續(xù)推進(jìn)“大通關(guān)”建設(shè)，加快電子口岸建設(shè)。大力推動(dòng)貿(mào)易單證標(biāo)準(zhǔn)化和電子化進(jìn)程，促進(jìn)各部門(mén)間貿(mào)易單證信息的互聯(lián)互通和監(jiān)管信息共享，在統(tǒng)一模式下實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口貨物“一次錄入，分別申報(bào)”。完善進(jìn)口商品技術(shù)法規(guī)與合格評(píng)定信息咨詢(xún)服務(wù)平臺(tái)。發(fā)揮地方人民政府的主導(dǎo)作用，支持各地建立信息服務(wù)平臺(tái)。
六、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
（十六）完善進(jìn)口公共服務(wù)。推動(dòng)建立進(jìn)口促進(jìn)專(zhuān)門(mén)網(wǎng)站等公共服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)信息發(fā)布、政策介紹、信息查詢(xún)、貿(mào)易障礙投訴、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等公共服務(wù)。培育國(guó)家進(jìn)口貿(mào)易促進(jìn)創(chuàng)新示范區(qū)，充分發(fā)揮進(jìn)口貿(mào)易集聚區(qū)對(duì)擴(kuò)大進(jìn)口的示范和帶動(dòng)作用。定期舉辦進(jìn)口論壇，交流市場(chǎng)信息，加強(qiáng)進(jìn)口政策宣傳。支持與我國(guó)貿(mào)易逆差較大的國(guó)家和地區(qū)來(lái)華舉辦商品展覽會(huì)、洽談會(huì)等推介活動(dòng)。
（十七）發(fā)揮行業(yè)中介組織作用。鼓勵(lì)支持貿(mào)易促進(jìn)機(jī)構(gòu)、進(jìn)出口商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織根據(jù)需要開(kāi)展進(jìn)口咨詢(xún)和培訓(xùn)服務(wù)。發(fā)揮中介組織作用，加強(qiáng)同大宗商品出口國(guó)相關(guān)組織和企業(yè)的對(duì)話(huà)與溝通。加強(qiáng)與國(guó)際證券期貨機(jī)構(gòu)的聯(lián)系合作，提高大宗商品國(guó)際市場(chǎng)話(huà)語(yǔ)權(quán)和定價(jià)權(quán)。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)進(jìn)口企業(yè)和行業(yè)的指導(dǎo)，及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息，加大進(jìn)口促進(jìn)力度。
（十八）強(qiáng)化組織實(shí)施。各地區(qū)、有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，調(diào)整“獎(jiǎng)出限進(jìn)”、“寬出嚴(yán)進(jìn)”的工作思路和政策體系，堅(jiān)持進(jìn)口和出口并重，堅(jiān)持關(guān)稅政策與貿(mào)易政策的緊密協(xié)調(diào)，按照本意見(jiàn)要求和各自職能分工，抓緊制定具體措施，認(rèn)真落實(shí)財(cái)稅、金融、管理等方面的支持政策。進(jìn)一步健全工作機(jī)制，加強(qiáng)在政策協(xié)調(diào)、信息通報(bào)等方面的互動(dòng)合作，形成合力，積極擴(kuò)大進(jìn)口，促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易平衡發(fā)展，為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展作出新貢獻(xiàn)。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國(guó)務(wù)院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一二年四月三十日>